□吴锐（西安交通大学法学院）

　　我国的行政问责制度对打造责任政府、限制公权力、约束党政领导干部发挥着重要作用。近年来，行政问责的制度背景发生了重要变化。随着国家监察体制改革的启动，2018年生效的《中华人民共和国监察法》确立了监察问责制度，2016年生效并于2019年修订的《中国共产党问责条例》进一步规范化了党纪问责制度，继而行政问责成为有关公务人员问责制度体系的组成部分。行政问责要在同监察问责和党纪问责有效配合的情况下实施，只有避免了“贪大求全”，才能使行政问责制度的落实更具针对性，获得更好的效果。

　　行政问责不同于党纪问责和监察问责

　　其一，行政问责不同于党纪问责。党纪问责主要针对党员领导干部的失职失责，属于间接责任，区别于一般党员因违法违纪而承担的直接责任。行政问责作为行政系统内部纠偏的手段，在对象上要覆盖全体行政系统的公务人员，而不以领导干部为限。当行政机关公务人员履职不当或者造成不良影响时，内部问责可以发挥及时的纠偏和警示作用。相较而言，党纪问责除了要保证党员领导干部在履职中尽到勤勉义务，更要保证其履职符合党的方针政策和重大部署。党纪责任可以与政务处分或刑事责任并存，而行政问责以内部处分的形态出现，通常不与政务处分和刑事责任并存。

　　其二，行政问责不同于监察问责。监察问责是定位为政治机关的监察机关所实施的问责，其功能上是对人大整体监督予以个案化监督的补充。同时，监察机关的政治机关定位使其成为“异体监督”，意味着监察问责是对领导人员失职失责的民主性问责。因此，监察机关可以依法依规独立判定领导人员履职是否不力，是否存在失职失责而直接问责，同时对于监督中发现非领导人员的失职失责作出监察建议。鉴于民主监督只有在明显和重大失职失责的情况下才应出场，由此监察问责是对领导人员较为严重履职问题的问责，而区别于行政问责监督领导人员履职中的一般问题和道德情操问题。

　　优化行政问责与党纪问责和监察问责的互动

　　行政问责、党纪问责和监察问责三种问责的良性互动与互补，有助于构造起对公务人员的全面问责制度。基于行政机关的专业性优势，其更能判断领导人员是否存有失职失责情况，由此行政问责可以作为党纪问责的基础。同时，鉴于监察问责仅针对领导人员的履职状况，行政问责能在监督对象的范围覆盖方面发挥补充作用。在此基础上，三种问责制度的互动中还应注意以下两点。

　　其一，行政问责和监察问责应以党纪问责为指引。党纪问责以党员领导干部为监督重点，保证掌握公权力的党员领导干部的履职，符合党的路线方针政策和党中央重大决策部署。根据“给予有中国共产党党员身份的公职人员政务处分，一般应当与党纪处分相匹配”的要求，再结合法的平等适用原则，针对违反党的路线方针政策和中央重大决策部署的行为，对非党员领导人员应当处以与党员领导干部相当的政务处分。由此党纪问责的严格化趋势可以影响到非党员领导人员，也使行政问责与监察问责必须充分考虑党纪问责的引领作用。因此，行政问责与监察问责应当以党纪问责为重要指引，并以此严格要求非党员领导人员。

　　其二，行政问责应以监察问责为指引。基于行政问责本身的“同体监督”定位，在其对领导人员监督效果不佳的地方，需要监察问责的及时出场予以补充。监察机关对领导人员履职不力情况的问责，能够解决行政机关内部监督容易异化为“大事化小、小事化了”的问题。监察机关对领导人员设置一定的履职要求，并由其判定领导人员履职中是否存在失职失责。如此一来，监察问责既保障了政治责任的落实，也弥补了行政机关“自我问责”存在的弊端。这就要求行政问责应以监察问责确立的案例或监察建议为指引，据此判定公务人员是否存在失职失责情况。

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